1) Introduction

La France est un pays dont la majeure partie du territoire connaît un climat tempéré. Seules certaines parties de l’Outre-mer possèdent un climat tropical. Cette situation climatique plutôt favorable lui permet d’avoir une exposition aux risques naturels relativement modérée, en comparaison avec celle de nombreuses autres régions du monde.

Cependant, du fait de la diversité de ses territoires, tant au plan géographique qu’au plan géologique, la France est concernée par un grand nombre de périls naturels. Ces périls sont principalement :

• Les tempêtes en Métropole et les cyclones en Outre-mer
• Les inondations de toutes natures (par débordement, par ruissellement, par remontée de nappes et par submersion marine)
• Les mouvements de sol, dont le retrait/gonflement des argiles, communément appelé sécheresse
• Les tremblements de terre
• Les avalanches.

La France a réparti ces risques naturels en deux catégories :

• Ceux pouvant être couverts par des mécanismes assurantiels classiques : il s’agit des effets du vent pour les tempêtes et ouragans, de la grêle, du poids de la neige et du gel
• Ceux nécessitant des systèmes d’indemnisation spécifiques. Cela concerne l’ensemble des autres périls naturels : inondations, séismes, avalanches, etc.

La limite entre ces deux catégories n'est pas figée.

Des systèmes d’indemnisation correspondant à cette répartition ont été mis en place. Ce sont les suivants :

• Mécanismes assurantiels classiques :
  • Assurances facultatives ou obligatoires comportant des conditions contractuelles déterminées par l’assureur (tempête, grêle, neige).
• Systèmes d’indemnisation spécifiques :
  • Fonds publics, financés par des taxes parafiscales (par exemple, le Fonds National de Garantie des Risques en Agriculture créé en 1964 ou le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs, dit Fonds Barnier)
  • Système mixte faisant appel à l'assurance et à la réassurance mais comportant certaines conditions fixées par l'Etat : le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles.

Cette note a pour objet l’étude de l’historique ainsi que les évolutions du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles ayant permis d’aboutir au schéma actuel.

2) La genèse du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles dit « régime CatNat »

La France bénéficie, depuis 1982, d'un dispositif particulier pour indemniser les  dommages matériels provoqués par les risques naturels qui ne sont pas pris en charge par les couvertures d'assurance classiques. En juillet dernier, ce dispositif a eu trente-cinq ans d'existence. A cette occasion, et après les inondations de mai-juin 2016[1], il semble opportun de retracer son évolution.

Avant la loi du 13 juillet 1982, les risques inondations, tempêtes, avalanches, mouvements de terrains voire séismes, n'étaient quasiment jamais couverts par les contrats d'assurances. Les sinistrés ne pouvaient compter que sur des aides publiques, comme le Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités ou le Fonds National de Garantie des Calamités Agricoles pour indemniser les pertes de biens spécifiquement agricoles. Dans tous les cas, ces aides étaient limitées et très inférieures au montant réel des dommages subis. Il existait donc un vrai besoin de couverture, tant pour les particuliers que pour les entreprises.

Ce défaut de garantie était notoire. Tout au long des années 1970 à 1980, pouvoirs publics et assureurs ont réfléchi à des mécanismes d'indemnisation, tantôt assuranciels, tantôt étatiques, mais aucun projet n'a abouti.

Lors de l'hiver 1981 des inondations catastrophiques frappèrent une grande partie du territoire français et notamment les vallées de la Saône, du Rhône et de la Garonne. L'ampleur des dommages fut telle que, sur sollicitation de la Direction des Assurances, de nombreux assureurs participèrent à l'indemnisation des sinistrés, sous forme d'une subvention de 10 millions de francs (environ 1,5M€) financée par un prélèvement sur les encaissements "incendie risques simples".

A la suite de cette initiative, un schéma original et innovant, fondé sur l'assurance mais encadré par l'Etat prit forme. Ce fut la genèse de la loi du 13 juillet 1982, qui permit à tout souscripteur d'un contrat d'assurance de dommages aux biens de bénéficier d'une couverture automatique, large, et surtout peu onéreuse, contre les risques de catastrophes naturelles.

Cette loi du 13 juillet 1982, qui créa le régime des catastrophes naturelles, prévoyait la couverture des dommages matériels provoqués par un agent naturel d’intensité anormale, non garanti par des assurances traditionnelles. Ainsi, dès sa création, le dispositif n'était censé couvrir que les risques non assurables (bien que cela ne soit pas clairement spécifié à l'époque).

Il s’agissait donc, dès le départ, de pallier une carence de marché puisque l’intervention du régime était censée se limiter aux dommages non pris en charge par les couvertures contractuelles. Or, avant 1984, la couverture des effets du vent était encore embryonnaire. Entreprises et particuliers étaient nombreux à n'avoir aucune garantie pour ce type de risque (rappelons qu'elle n'est devenue obligatoire qu'en 1990).

3) Des débuts difficiles pour le régime CatNat

Cependant, dès sa mise en place, la garantie "catastrophes naturelles" fut amenée à prendre en charge la plupart des dommages engendrés par les intempéries de l'exercice 1982/1983, y compris ceux causés par le vent. Le dispositif se retrouva en situation de déficit technique. Bien entendu, le régime démarrant, aucune provision d'égalisation n'était disponible, tant chez les assureurs qu'à la Caisse Centrale de Réassurance. Cette dernière dut donc procéder à un emprunt, avec accord et garantie de l'Etat, pour faire face à la charge des sinistres.

Après ce premier exercice plutôt calamiteux, la réaction des pouvoirs publics fut vigoureuse. Ils mirent en œuvre plusieurs mesures, de portée essentiellement financière :

• augmentation de la surcotisation afférente aux contrats couvrant les biens autres que véhicules terrestres à moteur de 5,5 % à 9 % ;
• relèvement de 800 à 1 500 francs (120 à 230 €) de la franchise applicable aux biens à usage non professionnel et de 4 000 à 4 500 francs (610 à 690 €) du montant minimum de celle applicable aux biens à usage professionnel ;
• invitation des assureurs à systématiquement proposer la garantie "tempêtes", afin de ne plus couvrir les dommages causés par le vent dans le cadre de la garantie légale.

4) Prise en charge de la sécheresse et des premiers événements extrêmes par le régime

La période qui suivit la naissance quelque peu chaotique du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, fut heureusement plus calme et dénuée de survenance d'événements majeurs. L'effet conjugué d'une situation climatique favorable et des mesures gouvernementales lui permit d'afficher des résultats positifs au cours de quatre exercices consécutifs. Grâce cette bouffée d'oxygène, la Caisse centrale de réassurance fut, quant à elle, en mesure de rembourser l'emprunt qu'elle avait contracté et de commencer à doter sa provision d'égalisation, en vue de constituer une réserve suffisante pour repousser au plus loin une éventuelle intervention de la garantie de l'État.

Cependant, le 3 octobre 1988, vers 4h du matin, un orage d'une intensité exceptionnelle éclata au-dessus de l'agglomération nîmoise. Une pluie diluvienne tomba près de huit heures durant. Les conséquences furent terribles : dix personnes trouvèrent la mort et des centaines de logements, d'entreprises et de véhicules ont été détruits ou gravement endommagés. Le montant des dégâts matériels s'éleva à plus de 500 millions d’€ dont près de 300 millions d’€ de dommages assurés.

C'est la première fois que le régime des catastrophes naturelles s’est trouvé confronté à ce pourquoi il a été créé, à savoir une inondation grave. Il n’a pas failli. L’indemnisation fut rapide et efficace puisque, trois mois après la survenance de l'événement, 95 % des dossiers étaient réglés.

Au milieu de l'année 1989, la Commission Interministérielle chargée d'examiner les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle vit arriver des dossiers relatifs à des mouvements de terrain d'un caractère un peu particulier. Il s'agissait de tassements différentiels provoqués par la rétraction de certaines argiles sous l'effet de la sécheresse. Ces dossiers semblaient répondre aux critères d'éligibilité à la garantie des catastrophes naturelles. En effet, ils étaient bien liés à la survenance d'un phénomène naturel d'intensité anormale (on n'avait rien connu de tel dans le passé) et n'étaient couverts par aucune garantie existante (hormis la décennale s'il était démontré que le dommage provenait d'un vice de construction sur une habitation de moins de dix ans).

Cependant, au vu de l'accroissement rapide du nombre des demandes, la Commission décida d'appliquer un traitement particulier aux dossiers "sécheresse". Elle demanda notamment que lui soit fourni un rapport géotechnique attestant la présence d'argiles.

Déjà fort malmené par ce phénomène, le régime des catastrophes naturelles dut également faire face, au cours de la même période, à une succession d'événements importants :

• inondations dans la région de Vaison la Romaine en octobre 1992 : 250 millions d’€ ;
• inondations de l'automne 1993 : 300 millions d’€ ;
• inondations de l'hiver 1993/94 : 260 millions d’€ ;
• inondations de l'hiver 1995 : 400 millions d’€ ;
• inondations aux Antilles, consécutives aux cyclones Luis et Marylin, en septembre 1995 : 130 millions d’€.

Le cumul de la sinistralité afférente à ces divers événements, ajouté à la charge générée par la sécheresse, ne pouvait qu'aboutir à un appauvrissement du régime et, corrélativement, à une menace pour son équilibre.

5) Première réforme importante du régime catnat

Pour la plupart des acteurs du régime "Cat-Nat", une réforme d'ensemble du système d'indemnisation mis en place en 1982 était devenue inévitable, sous peine de le voir rapidement exploser et disparaître. Il fallait notamment revenir à l'un de ses fondamentaux, à savoir la couverture des événements naturels non assurables d'intensité anormale.

Cette réforme eu lieu principalement en deux temps.

Dans un premier temps, la loi du 16 juillet 1992, portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit, fournit l'opportunité de modifier légèrement l'article 1 de la loi de 1982. L'alinéa 3 de cette loi indiquait jusqu'alors qu'étaient considérés comme les effets des catastrophes naturelles « les dommages matériels directs ayant pour cause l'intensité anormale d'un agent naturel ».  La loi de 1992 précisa simplement qu'il s'agissait des « dommages matériels directs non assurables ». L'ajout de ces deux petits mots avait pour but de mettre définitivement un terme à la prise en charge, par le régime catastrophes naturelles, de dommages provoqués par le vent, dommages forcément assurables puisque faisant l'objet d'une couverture spécifique et obligatoire.

Dans un second temps, les organisations professionnelles et la CCR décidèrent à leur tour d'engager une réflexion commune, en liaison avec les services de l'Etat. Un groupe de travail fut donc créé et de nombreuses réunions se tinrent tout au long de l'année pour aboutir une plate-forme de propositions. Au cours de l'été 1999, le ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie marqua son accord pour la mise en place d'une réforme dont voici les principales composantes :

- Mesures visant la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle

Nouvelle approche de l'instruction des dossiers présentés par les préfectures et notamment des dossiers "sécheresse". Un bilan hydrique sera désormais demandé, en sus du rapport géotechnique, afin de pouvoir mesurer la variation de la teneur en eau du sous-sol et déterminer si cette variation revêt ou non un caractère d'intensité anormale, au sens de la loi du 13 juillet 1982. Cette procédure devrait permettre à la fois de réduire sensiblement le pourcentage de dossiers actuellement acceptés et la durée des périodes de reconnaissance figurant dans les arrêtés.

Nouvelle rédaction des arrêtés "catastrophes naturelles", mettant davantage l'accent sur la nécessité de l'existence d'un lien de causalité entre l'événement naturel et les dommages constatés. Il importe en effet de souligner que l'arrêté "Cat-Nat" ne constitue pas une obligation d'indemniser pour l'assureur, mais seulement l'ouverture d'un droit à indemnité pour l'assuré, sous réserve d'une expertise, et selon les dispositions d'un contrat.

- Mesures visant à restaurer l’équilibre financier du régime et à reconstituer les provisions d’égalisation

Relèvement de 3 points du taux légal de la cotisation additionnelle afférente aux contrats couvrant des biens autres que véhicules terrestres à moteur, qui est passé de 9 à 12 % au 1^er septembre 1999. Précisons qu'un point est destiné à financer l'extension du régime "CatNat" à la totalité des dommages causés par les grands cyclones dans les DOM, c'est à dire tant ceux causés par les inondations que ceux provoqués par les vents. En revanche, pour les événements de moindre importance et pour la Métropole, la répartition entre le régime légal et la garantie "TOC" demeurera en vigueur. Cette modification fera l'objet d'un texte de loi spécifique.

Mise en place, au 1^er janvier 2000, d'un nouveau schéma de réassurance comportant des conditions plus uniformisées, selon le souhait des organismes professionnels, mais visant à conférer à la CCR les moyens de reconstituer, à court terme, une provision d'égalisation permettant de limiter la probabilité d’intervention de l’Etat. Ce schéma prévoit notamment une cession unique en quote-part de 50 %, sur l'ensemble des risques de catastrophes naturelles (y compris les risques automobiles), l’absence de commissionnement en réassurance et le relèvement des franchises (minimum 200% pour les couvertures non-auto) des couvertures stop-loss (couvertures illimitées grâce à la garantie accordé à la CCR par l’Etat).

- Mesures visant à promouvoir la prévention

Mise en place d'une modulation des franchises par commune. Un coefficient multiplicateur fut appliqué au montant de la franchise légale en fonction du nombre d'arrêtés de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont la commune a déjà fait l'objet pour une même nature de péril depuis le 2 février 1995 (loi Barnier), et ce dès lors qu'elle n'aura mis en œuvre aucune mesure de prévention. Cette modulation prendra fin dès la prescription d'un plan de prévention des risques (PPR).

De 2000 à 2014, les grands principes évoqués ci-dessus restèrent inchangés. C’est en 2014 que le régime évolua de façon significative en concertation avec la Direction Général du Trésor, la FFA et la CCR.

Rééquilibrage du régime catnat

L’objectif de cette évolution était, tout en garantissant la solidité financière du régime, de le pérenniser. Ainsi, furent instaurées des commissions de réassurance versées par la CCR aux assureurs, dans le cadre des sections proportionnelles des traités de réassurance couvrant les risques de catastrophes naturelles en France.

Ces commissions comportent deux volets :

• Une commission fixe (exprimée en pourcentage des primes proportionnelles cédées à la CCR au titre des catastrophes naturelles)
• Une commission variable (exprimé en pourcentage du résultat technique de la CCR, pour les sections proportionnelles, en fonction de la part de marché des cédantes).

En 2016, de façon à favoriser la bonne gestion des sinistres et inciter à des mesures de prévention, la partie variable des commissions fut modulées en fonction du ratio « sinistres sur primes » de chaque cédante. Ainsi, les cédantes contribuant le plus aux résultats du régime catastrophes naturelles se voient attribuer des commissions plus importantes (en pourcentage de leur part de marché). La partie commission fixe, reste, quant à elle, inchangée. Ce système de commissionnement a été instauré pour la période allant de 2016 à 2019 inclus. Le schéma pourra être revu en cas d’événement modifiant substantiellement l’équilibre financier du régime.

6) Conclusion

Le but recherché par l’Etat français était de proposer à l’ensemble des Français une protection contre « les dommages matériels directs non assurables ayant pour cause l'intensité anormale d'un agent naturel » en droite ligne avec la Constitution qui proclame « la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ». La solution trouvée fut la création du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles basé sur un partenariat privé (les assureurs) et le public (l’Etat et la CCR).

Même s’il n’existe pas de liste exhaustive des périls couverts par le régime, usuellement les périls concernés sont les inondations, la sécheresse, les tremblements de terre et les vents cycloniques. Ces périls ont en commun des disparités géographiques importantes pouvant entrainer une forte anti-sélection et aboutir au caractère non assurable évoqué (prix inabordable pour les personnes les plus vulnérables).

Aujourd’hui, grâce au régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, chaque citoyen français disposant d’un contrat d’assurance habitation paye en moyenne 20€ chaque année pour être couvert si une catastrophe naturelle venait à impacter son habitation (100 € en moyenne pour les risques professionnels). Le but initial de l’Etat français a donc été atteint.

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[1] Cette note a été rédigée avant les ouragans Irma et Maria qui ont frappé les Antilles en septembre dernier