Philippe Herzog a publié en octobre 2018 « D’une révolution à l’autre », livre de mémoire et d’espoir, d’expériences et d’engagements. Polytechnicien passé à l’économie et administrateur de l’INSEE après l’ENSAE, Philippe Herzog fut un acteur de la planification française avant de devenir professeur d’Université. Il s’engage au Parti Communiste Français, dont il devient un dirigeant dans les années 1970, en charge de l’animation de sa section économique. Cet engagement affirme sa dimension européenne lorsqu’il est désigné tête de liste du PCF pour les élections au parlement européen en 1989, inaugurant ainsi une séquence de trois mandats de député européen, alors même qu’il quitte le PCF en 1996. Il s’appuie sur l’association Confrontations-Europe, qu’il lance au début des années 1990, pour nourrir son activité parlementaire et ses interventions sur les enjeux européens. Il devient conseiller spécial auprès de Michel Barnier à la Commission européenne de 2009 à 2014. Cet engagement européen persévérant se poursuit sans relâche jusqu’à aujourd’hui, stimulé par les difficultés qu’affronte l’Union européenne. L’entretien sur l’itinéraire de Philippe Herzog, dans la foulée d’une lecture attentive de son livre, a été mené par Jacky Fayolle et est publié intégralement dans les Cahiers d’Europe 21, club animé par Philippe. Cet article reprend la partie de l’entretien consacrée aux perspectives du projet européen.

JF : Dans ton livre, tu critiques la gouvernance par les règles sur laquelle a débouché la méthode communautaire poussée à l’extrême et tu revendiques une Europe puissance publique, dotée d’une véritable capacité d’action. Je note à ce propos un écho à l’ouvrage récent de Luuk Van Middelaar, philosophe néerlandais qui a assuré des fonctions de conseiller auprès du Président du Conseil européen[1]. Quelles évolutions institutionnelles perçois-tu comme prioritaires ? Il me semble que tu prônes une sorte de troisième voie entre fédéralisme et souverainisme, c’est-à-dire la voie d’une communauté politique respectueuse de l’identité des nations mais capable d’une véritable action publique commune, avec l’implication active des populations.

PH : Tu as bien compris : je prône une troisième voie. Je pense que la gouvernance par les règles, à défaut de politiques communes, s’apparente à un déni de démocratie. Je ne rejette pas les règles, j’incrimine leur excès, faute de volonté de coopérations entre les Etats et de puissance publique européenne. Quand Emmanuel Macron parle de souveraineté européenne, il envisage une construction plus politique, mais dans les faits l’Etat français veut toujours en même temps préserver sa souveraineté ! Tu évoques Luuk van Middelaar, qui souligne en effet que l'Union a commencé de devenir un peu plus politique face aux évènements depuis 2008. Mais ce philosophe-historien ne s’intéresse pas à la question du rôle d’une société civile européenne, bien qu’il prône le passage de la gouvernance à un gouvernement. Et très pragmatique, il ne dit rien sur les contenus des choix politiques à effectuer. Lui comme Macron ont raison de solliciter des choix politiques mais en pratique ils misent encore sur les Etats, sur le rôle du Conseil européen et non pas sur les mouvements civiques. A noter que Luuk van Middelaar pointe une critique de la méthode Macron, qu’il juge, comme moi, très française. Il remarque qu’ « on ne conquiert pas l'Europe comme on se rend maître de Paris », et qu’Emmanuel Macron « demeure quoi qu'il fasse un Français, autrement dit un héritier de Louis XIV et de Napoléon », qui n’a pas « pris le temps de bien étudier le champ de bataille »[2]. Les dirigeants politiques et les intellectuels français se projettent presque toujours vers les autres Européens avec leurs propres conceptions, sans connaître qui sont ces autres, et parfois en les diabolisant, notamment lorsqu'il s'agit des nouveaux pays membres de l'Union. Je n'aime pas du tout cette attitude.

Pour construire une Union politique différenciée, j'avance deux principes fondamentaux. D’abord il faut solliciter la participation des peuples dans le respect de leurs identités respectives. Cela implique la formation d’une société civile européenne, une éducation européenne, et la mise en place d’un espace public européen de communication. Je pense que Van Middelaar donne trop d'importance au Conseil européen comme gouvernement, sachant que les Etats entravent le développement des politiques. En tout cas, il faut les inciter à coopérer et pour cela proscrire le principe d’unanimité au Conseil. Je garde mes amitiés avec les fédéralistes mais on ne peut pas miser seulement sur la Commission et le Parlement, ni donner priorité à l’objectif d’instauration d’une Constitution.

Second principe : nous devons associer toutes les nations et les solidariser. Toute hiérarchie fondée sur l’inégalité de puissance entre grands et petits Etats est un problème. La vocation ancestrale de l'Europe, c'est faire richesse de sa diversité. Je refuse l’Europe à plusieurs vitesses chère aux élites françaises, où la France serait bien sûr à l'avant-garde. Certains dirigeants envisagent aussi une fusion franco-allemande faisant émerger une superpuissance au sein de l'Europe ! Structurer un centre en face de périphéries n'est pas du tout ma conception de l'avenir européen. D’autant plus que, voulant aller du local au global, l’engagement de toutes les régions, de tous les territoires, est nécessaire pour combattre les inégalités et réussir une cohésion. L'effort de connaissance et de fraternité avec autrui a manqué quand il a fallu gérer l'élargissement à l'Est. La réunification d'une Europe divisée au long de l'histoire par les rivalités entre Etats-nations puis par le nazisme et le communisme aurait dû être reconnue comme un immense progrès potentiel. L'hétérogénéité de l'Europe, oui, mais l’institutionnalisation d’une division, non ! Les nouveaux pays membres sont tout aussi européens que nous, mais, étant les grandes victimes de la formation des empires et des catastrophes du XX^ème siècle, ils n'ont pas eu la chance, comme en France, de disposer d'une succession de générations qui ont pu bâtir depuis longtemps un Etat fort et une solidarité nationale. Il faudra bien clarifier un jour le rapport entre souveraineté nationale et souveraineté européenne au sein d’une communauté politique respectant chaque nation et acceptant l’hétérogénéité, tout en bâtissant des solidarités de grande ampleur.

Le Brexit n’apparait pas comme une maladie destinée à se répandre en Europe. Dans les eurobaromètres, deux tiers des Européens déclarent tirer des avantages de l'Union et souhaitent y rester (jusqu'à 80 % en Pologne, plus qu’en France !). Ce qui oblige Marine Le Pen et ses alliés à ajuster leur discours et à reprendre l’antienne de l'Europe des nations. Mais si chaque pays campe sur sa souveraineté et si, par ailleurs, nous ne parvenons pas à sortir des dysfonctionnements de l’Union actuelle, à moyen-long terme le risque de décomposition de l’Union est toujours là.

Emmanuel Macron prône une renaissance de l’Union, mais sa substance est peu élaborée et sa démarche achoppe sur plusieurs points cruciaux. Il ne mise pas sur la participation des peuples mais sur le poids de la France dans l’aréopage des Etats et il reste dans l’ambigüité complète sur le rapport entre la souveraineté de l’Etat français et celle de l’Union à bâtir. Il propose de réunir pour une « Europe qui protège », un objectif d’autant plus ambigu qu’en même temps il y a besoin d’ouvrir nos sociétés sur le monde pour que l’Europe y joue un rôle civilisateur. La perspective à laquelle je souhaite contribuer est celle d’une participation et d’une solidarité des Européens autour de finalités du bien commun. Il faut pour cela demander aux populations : quelles politiques européennes accepteriez-vous de partager en priorité ? L’Union ne s’est pas dotée de compétences juridiques significatives pour des politiques communes d’éducation, de formation et d’emploi, d’industrie et d’investissement, alors qu’il faut pourtant en faire des priorités absolues. D’autres priorités sont également nécessaires, que je ne développe pas : la sécurité collective et la capacité géopolitique, la politique migratoire. Toutes les nations ne sont pas prêtes à s’accorder dans tous ces domaines, aussi devons-nous commencer par des coopérations renforcées en faisant sauter les verrous qui les entravent, c'est-à-dire les vetos liés au principe d’unanimité des Etats réunis en Conseil. En même temps et pour développer ces politiques, des réformes du marché et de l’union monétaire sont nécessaires. Mais au lieu de ne se préoccuper que des intérêts des membres de la zone euro, il faut proposer à tous les peuples européens qui n’en sont pas encore membres d’y entrer à un horizon d’une dizaine d’années, en réhabilitant la politique de cohésion sociale et économique.

Il ne s’agit pas de construire un Etat-Providence européen. On n’ôtera pas aux Etats leur responsabilité propre en matière sociale et on ne doit pas imposer les mêmes règles sociales pour tous sans tenir compte des importants écarts de productivité entre eux. C’est pourquoi, sans remettre en cause les droits fondamentaux, il faut gérer la diversité des droits sociaux et renforcer les politiques de cohésion. L’Union doit devenir un catalyseur avec des programmes et des investissements qui permettent à chaque Etat-nation de mieux assumer ses fonctions d'accès à l'emploi, à la sécurité et au bien-être. Pour résoudre les problèmes rencontrés partout en Europe d’insuffisance des compétences, d’inadéquation entre les formations et les emplois et de redéfinition du travail avec les nouvelles technologies, il faut bâtir un marché européen du travail avec des infrastructures communes pour des mobilités de formation et d’emploi, avec des objectifs tels que l’apprentissage pour tous et la création d'universités technologiques européennes. On ne peut plus se contenter d’évoquer de façon sempiternelle un Erasmus proposé à une petite minorité de jeunes diplômés du supérieur. Un chantier comme New Skills for new Jobs, lancé par la Commission au début des années 2010, aurait mérité depuis longtemps d'avoir des débouchés politiques.

Aujourd'hui la stratégie de cohésion sociale et territoriale a été réduite à un guichet d'accès aux fonds structurels. Il faut la régénérer et aider à la formation d’économies locales en les connectant à l’économie globale grâce à des infrastructures de réseaux qui créent une solidarité européenne. Au lieu de réduire les fonds structurels, il faut les développer dans cette perspective. Si 30 % de leur masse étaient mis au service des coopérations inter-territoriales, au lieu de 4 % aujourd’hui, le regard des populations sur l'Union changerait de nature !

Une politique européenne d’immigration est indispensable. Mais les freins sont mis partout en Europe et il n’y aura pas d’unanimité en ce domaine avant longtemps, il faudra procéder par la mise en place de coopérations renforcées, en revenant sur les accords de Dublin en matière d’asile. Partout aussi, et plus en France qu’en Allemagne par exemple, il y a un problème d’accueil, en particulier d’accès des migrants au marché du travail national. De même au lieu de refouler les migrants vers des camps extérieurs où les conditions de vie sont ignobles, il est urgent de concevoir des politiques de co-développement avec les pays d’origine. Bien sûr, l’immigration soulève des questions majeures en matière d’identités nationales introverties, on ne pourra les dépasser que par un énorme travail de reconnaissance des autres cultures et de pacification des échanges.

Un véritable budget européen n’est possible que pour répondre au besoin de financer ces politiques communes. Il doit être mobilisé pour impulser des investissements transfrontières d’intérêt mutuel. Au sein du budget couvrant l'Union dans son ensemble, un compartiment budgétaire propre à la zone euro doit lui permettre de mieux faire face aux défis de la stabilité et de la convergence.

JF : L’effort pour forger une communauté politique respectueuse de la diversité des nations et capable d’agir doit-il aller jusqu’à la mise en place d’un type de gouvernement ? Tu fais allusion au modèle de la Confédération helvétique…

PH : Il faut en effet former gouvernement dès lors qu’on veut conduire des politiques. Ce doit être une structure légère, constituée de quelques ministres consacrés aux grandes fonctions (investissement, emploi, industrie, immigration, sécurité collective, diplomatie...). Il faut rappeler que déjà en 2009 MM. Schaüble, Monti et Barnier en appelaient à un « gouvernement économique », et que l’on a aussi envisagé un ministère pour la politique extérieure.

Il ne faut pas commencer par une grande réforme des traités, on peut déjà améliorer significativement le système actuel, par exemple le vote à la majorité qualifiée au Conseil, une réforme de la Commission fondée sur la distinction entre un collège politique, prenant part aux délibérations du Conseil, et la gestion de l'administration. Un petit nombre de « ministres » en charge des politiques communes pourrait composer un gouvernement, ils seraient membres à la fois du Conseil et de la Commission. La conquête de légitimité suppose que les candidats à ces fonctions puissent faire une campagne pan-européenne, en même temps que les élections au Parlement européen. Ils présenteront des choix de priorités pour les politiques à mettre en œuvre. Aujourd'hui aucun débat transeuropéen n’existe sur les options à prendre. Quant aux élus du Parlement européen, ils devront être beaucoup plus proches du terrain afin de susciter la participation de la société civile et de ses organisations; ils seront ainsi mieux à même de contrôler l’exécutif dans l’exercice effectif des politiques communes.

D’autre part, je proposer de créer une deuxième chambre, celle des porteurs de projets européens.  Les collectivités locales et régionales, les industriels porteurs de projets d'investissement trans-frontières, les représentants des institutions qui les financent et ceux des acteurs associatifs y  participeront. A la différence de l'actuel Comité économique et social européen, ils disposeraient d'un pouvoir de consultation et d'évaluation des politiques communes, ainsi que de mise en place des projets d’investissement communautaires.

Kant imaginait en son temps une libre association de peuples pour aller vers une fédération. Je n’entends pas préjuger de la forme définitive de l’Union politique, je propose un processus, qui prendra quelques années. Faisons mûrir ces idées par le dialogue entre Européens en misant sur l'émergence des mouvements de la base sociale. Pensons par exemple au mouvement « Peuple et culture »[3], issu de la Résistance dans l’après-guerre ! Plutôt que de rêver aux Etats-Unis d'Europe, il s'agit de gagner les peuples à un chemin autour d'ambitions et d'options concertées.

S'il faut se référer à un autre modèle, la comparaison avec la Suisse, c'est-à-dire une Confédération avec un partage de fonctions fédérales, est utile. Les Suisses ont voulu jadis se confédérer en respectant l’autonomie de leurs cantons, parce qu’ils ne voulaient plus subir la domination des puissances extérieures. L'Union européenne a été créée pour bannir la guerre entre ses membres. Elle est déjà une puissance commerciale, pas encore vraiment économique ni surtout politique. Les cantons suisses sont différents les uns des autres, mais chacun compte, comme chaque nation européenne devrait compter. La participation populaire existe en Suisse car les votations sur les options à prendre reposent sur tout un travail préalable, mobilisant un tissu associatif très vivant. Le gouvernement fédéral, léger, fonctionne par consensus, par-delà les rivalités partisanes, et avec une rotation des rôles tous les deux ans. Les Suisses ne partagent pas seulement un marché et une monnaie, mais aussi des biens communs. Ils sont dans la mondialisation, avec des capacités de recherche et d’industrie remarquables. Mais la Suisse n'aspire pas à jouer un rôle de puissance dans la mondialisation : c'est une énorme différence avec l'Union européenne, qui ne peut pas rester dans la neutralité mais doit devenir un global player.

JF : Je partage avec toi le regard porté sur les sociétés est-européennes, la reconnaissance de la complexité de leur expérience historique et l’ignorance, à cet égard, de beaucoup trop d’Européens de l’Ouest. Il y a encore beaucoup de travail à faire pour pleinement incorporer ces pays à la construction européenne. En même temps, les contradictions au sein de ces sociétés sont tangibles. Comment appuyer les forces pro-européennes, comment combattre les tentations anti-démocratiques dans ces pays ?

PH : Nous avons accueilli les pays d'Europe centrale et orientale en leur faisant adopter nos règles. Débrouillez-vous, leur a-t-on dit, pour intégrer notre système juridico-institutionnel ! Ils ont su se développer sur le plan économique, avec de fortes inégalités intra-territoriales et entre eux. Mais l’Ouest n’a pas fait le moindre effort pour prendre conscience que l'accueil d'autrui ne se fait pas sur la base de sa méconnaissance. Je suis fils de Croate... Slave, esclave...Ce fut une partie de l'Europe soumise et rivée à la misère. L’historien hongrois István Bibó en traite dans son ouvrage « Misère des petits Etats d'Europe de l’Est »[4] mais la richesse intellectuelle et l’apport à l’Europe de ces pays faits de mélanges humains sont considérables. Ceux de la Russie aussi. L’indifférence occidentale est coupable. L'humanisme pratiqué à l'ouest de l'Europe est fautif : peut-on bâtir une communauté politique sans une conscience commune ? La souffrance subie par l'Ukraine pendant les guerres mondiales est immense et elle n'était pourtant pas le foyer de ces guerres. L'Europe de l'Ouest donne des leçons à ses voisins de l'Est sans avoir appris à les connaître: c'est un scandale qui me révolte, car il faut savoir reconnaître ses torts.

Certes, il y a eu des efforts pour rendre plus intelligente la politique de cohésion, en vue d'accompagner ces pays dans le financement de leur rattrapage et la reconstruction de leurs services publics. J'y ai participé en République tchèque. Mais il faut refuser d’attiser les clivages culturels et institutionnels entre le centre et les périphéries ; la rébellion de celles-ci ne doit pas étonner.  Certaines de ces « périphéries », telles que les pays baltes, n'avaient jamais pu accéder à un Etat souverain. Ces pays ont choisi leur liberté en entrant dans l'Union et ils s'efforcent simultanément de concevoir leur propre identité, avec des sociétés civiles et politiques marquées par l'héritage du communisme. Mais il ne faut pas confondre les dirigeants autocrates qui cultivent la haine et le clientélisme et les populations qui, jour après jour, manifestent avec le plus grand courage en Pologne et en Hongrie. Kaczynski et Orban ne sont pas éternels, leurs majorités sont précaires. Toute politique de sanctions risque de se retourner contre les peuples concernés et ne les aide donc pas à lutter contre leurs dirigeants actuels. Les priver de fonds structurels serait une erreur, il faut au contraire renforcer les solidarités et les politiques de cohésion. Cela n’empêche nullement de sanctionner les dirigeants qui veulent institutionnaliser des régimes autocratiques en rompant avec les règles fondamentales de l’Etat de droit.

Si des propositions de refondation de l’Union européenne autour de biens communs pouvaient se déployer, il serait difficile à Messieurs Orban, Kaczynski et autres d'aller à leur encontre alors même que les peuples en question aspirent à être mieux reconnus par l'Union.

Par ailleurs il ne s'agit pas d'entretenir l'antagonisme avec la Russie, qui est en train de se reconstituer une puissance internationale. Ce serait abandonner des amitiés populaires ancestrales, la volonté exprimée par Gorbatchev de « maison commune », la clairvoyance de Keynes. Celui-ci a claqué la porte du Congrès de Versailles en 1919, en stigmatisant l'imposition de sanctions excessivement lourdes à l'Allemagne tout comme la guerre déclarée aux soviets en Russie, alors que la misère sévissait dans ces pays ; il préconisait au contraire le développement de coopérations économiques et sociales avec eux. L'histoire n'est absolument pas jouée. Pensons à l'échec d'Orban lors de son referendum de 2006 sur l'immigration, à cause de l'abstention massive. L'élite occidentale est imbue d’elle-même, elle pense bien trop peu aux peuples.

JF : Tu proposes, dans le livre, l’idée de « manifestes » pour relancer l’ambition européenne. Quels sens et quelle portée leur attribues-tu précisément ?

Un ou des manifestes doivent s'écrire à plusieurs mains, européennes, sur un mode pluriel, entre des individus et des acteurs associatifs. Il ne s'agit pas de manifestes émanant de think tanks experts et établis, happés par leur travail avec les institutions. Il s'agit de mobiliser des contacts de terrain et de former des réseaux en gagnant les jeunes à cette cause. J’observe des tentatives en ce sens, comme le mouvement Volt[5], mais il réunit des personnes qui disposent déjà d’une solide expertise. La substance de ces manifestes viserait à régénérer une société civile européenne, en offrant les grandes lignes d’une refondation de l’Union. Les mouvements qui s’étaient formés dans les années 1990 sont en retrait, et une renaissance ne viendra pas des chefs d’Etats. Elle doit être autant d’ordre culturel qu’institutionnel, là aussi des potentiels apparaissent, par exemple une reprise du mouvement personnaliste proposée au Collège des Bernardins. Mon livre dessine la redéfinition des finalités de l'Union et un chemin de refondation. De nouveaux élus et dirigeants européens pourraient surgir au sein de ces nouveaux mouvements civiques. Dans un espace aussi connecté que celui d'aujourd'hui, une construction socio-politique pourrait plus rapidement se dessiner.

Mots-clés : Bien commun - Communauté politique - Commission européenne - Conseil Européen - Fédéralisme - Nationalisme - Souverainisme

* « D’une révolution à l’autre - Mémoires » de Philippe Herzog, éditions du Rocher

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[1] Luuk Van Middelaar, Quand L’Europe improvise, Dix ans de crises politiques, Le Débat, Gallimard, 2018

[2] pp.401-403, op.cit.

[3] Sur l’histoire du mouvement « Peuple et culture », voir https://fr.wikipedia.org/wiki/Peuple_et_culture

[4] István Bibó, Misère des petits Etats d'Europe de l’Est, Albin-Michel, 1993.

[5] Voir https://www.volteuropa.org/