De novembre 2008 à la fin du premier trimestre 2009, de violents conflits sociaux ont secoué tour à tour chacun des quatre départements d’outre-mer (DOM), le plus intense de ces mouvements ayant touché la Guadeloupe pendant 44 jours, de fin janvier à début mars. Ces événements ont rappelé de manière dramatique la persistance d’importants problèmes sociaux outre-mer, au premier rang desquels le chômage. La revitalisation des villes d’outre-mer est également prioritaire pour le développement de l’emploi tertiaire, les équilibres sociaux et la préservation de l’environnement.

Les DOM sont habituellement assez méconnus en métropole, du fait de leur éloignement et de leur population réduite. A eux quatre réunis, ils ne comptent que 1,8 millions d’habitants, soit 2,8 % de la population de métropole. Pour le grand public comme pour nombre de décideurs, ils apparaissent souvent comme de petites économies marquées par le chômage, dépendantes de l’emploi public, des transferts et des importations en provenance de la métropole. Ces économies sont couramment évoquées à travers une série de déséquilibres, au premier rang desquels le chômage. De fait, celui-ci est dans chacun des DOM, environ trois fois plus élevé qu’en métropole : à mi 2008, le chômage touchait ainsi 22 % des actifs en Guadeloupe ainsi qu’en Martinique et en Guyane et 24,5 % à La Réunion, à comparer à 7,4 % en métropole. Si la gravité du chômage outre-mer est incontestable, les raisons généralement invoquées pour l’expliquer sont souvent entachées d’erreur. L’économiste Jean-David Naudet a bien formulé l’écueil auquel se heurtent fréquemment les représentations des économies d’outre-mer à partir de leurs déséquilibres : « Ces déséquilibres sont réels. Mais ils peuvent être trompeurs lorsqu’ils conduisent au diagnostic d’économies rentières et passives. La réalité est bien différente et sans doute moins connues. Depuis une vingtaine d’années, les DOM sont les champions de la croissance française » .

Chômage élevé, mais aussi croissance économique et rattrapage des niveaux de vie

Des niveaux records de chômage… mais aussi de croissance et de créations d’emplois !

Pour la croissance de leur PIB à long terme, les quatre DOM sont en effet très au-dessus de la moyenne nationale. De 1993 à 2006, le PIB a progressé en termes réels de 2,2 % par an en moyenne nationale. La croissance s’élève à 4,4 % par an à La Réunion, 3,9 % en Guyane, 3,5 % en Guadeloupe et 2,8 % à la Martinique. Le PIB par habitant progresse de 2,7 % par an à La Réunion, 2,4 % en Martinique, 2,1 % en Guadeloupe contre 1,6 % en métropole. Les progrès ont été les spectaculaires en Guadeloupe : le PIB par habitant qui ne dépassait pas 37 % du niveau national en 1994 en représentait 60 % en 2005. Le dynamisme des économies d’outre-mer se lit également sur tous les autres indicateurs économiques : les créations d’entreprise sont plus nombreuses qu’en moyenne, qu’on les ramène au parc des unités existantes ou au nombre d’habitant. Certes, ce dynamisme est contrebalancé à La Réunion par une forte mortalité des unités créées. Toutefois, dans les trois autres DOM, la survie des entreprises créées atteint ou dépasse la moyenne nationale. Surtout, les départements d’outre-mer ont des rythmes de création d’emplois exceptionnels. De 1982 à 2006, le nombre d’emploi s’est accru de 19 % en métropole, tandis qu’il bondissait de 68 % outre-mer. La progression de l’emploi est de 45 % à la Martinique, 53 % en Guadeloupe, 88 % à La Réunion et culmine à 113 % en Guyane ! Ce rythme plus élevé des créations d’emploi s’observe également, à un degré moindre, sur les années 1999 à 2006.

Croissance et transition démographique

La coexistence d’un chômage élevé et d’intenses créations d’emplois tient en premier lieu à l’équation démographique. Du fait de leur fécondité passée, les DOM doivent depuis les années 1960 intégrer sur leurs marchés du travail des arrivées d’adultes exceptionnellement nombreuses. Depuis 1950, la population des DOM s’est accrue quatre fois plus vite que celle de la métropole. Les Antilles et La Réunion ont certes connu une transition démographique particulièrement rapide. En 2007, l’indice conjoncturel de fécondité était descendu à environ 2 enfants par femme aux Antilles comme en métropole et à 2,4 à La Réunion. Toutefois, dans les années 1960, alors qu’il était de 2,5 enfants par femme en métropole, il s’élevait encore à 5,7 enfants par femme aux Antilles, à 6,7 à La Réunion. De 1982 à 2006, le nombre d’actifs a augmenté de 22 % en métropole, mais de 73 % outre-mer. La progression est de 38 % d’actifs en Martinique, 62 % en Guadeloupe, 91 % à La Réunion et jusqu’à 151 % en Guyane. Dans ce contexte d’expansion démographique, le chômage marque fortement le paysage économique et social des DOM depuis plus de 30 ans. En 1975, tandis qu’il commençait sa progression en métropole , son taux était déjà de l’ordre de 20 % aux Antilles et à la Réunion et de 10 % en Guyane. Ces difficultés sont partagées par les pays voisins des DOM. Dans des contextes très différents de protection sociale mais sous l’effet également d’une forte expansion démographique, les pays des Caraïbes ou l’Ile Maurice subissent également un chômage élevé au niveau mondial .

Par son expansion démographique record, la Guyane constitue un cas distinct des trois autres départements. Sa population a été multiplié par 8 depuis 1950. Les immigrés en forment 29 % en 2005. L’indice conjoncturel de fécondité s’élève à 3,9 enfants par femme, dépasse celui de tous les pays voisins, et ne montre aucun signe de diminution depuis quinze ans. L’exceptionnelle croissance de la population guyanaise limite les effets de l’expansion économique, la Guyane ne suivant pas le rattrapage des trois départements et enregistrant même une régression de nombreux indicateurs sociaux (cf. supra). Une situation analogue se pose dans la collectivité départementale de Mayotte, qui deviendra le cinquième DOM d’ici 2011. Mayotte compte 186 000 habitants en 2007. Sa population a augmenté de 26 000 habitants en cinq ans (3 % par an), soit un taux à peine inférieur à celui de la croissance démographique guyanaise (4 % par an).

Montée du tertiaire et rapprochement des structures productives

La forte croissance économique de l’outre-mer tient aux rapides mutations des tissus productifs et aux gains de productivité qui en résultent. Les structures économiques des DOM et celles de la métropole se sont fortement rapprochées, avec le recul de l’agriculture et de l’industrie et l’essor généralisé des activités tertiaires. En 1970, l’agriculture représentait 14 % de la valeur ajoutée pour les DOM contre 8 % en métropole ; désormais, les écarts sont bien plus ténus, l’agriculture pesant partout un poids très faible : 3,2 % dans les DOM, 2,6 % en métropole. De même, la part de l’industrie était en 1970 de 10 % dans les DOM, près de trois fois moins qu’en métropole ; l’écart est désormais plus faible, 7,5 % dans les DOM et 16 % en métropole. Symétriquement, le tertiaire marchand tient partout une place prépondérante, représentant 30 % de la valeur ajoutée en Guyane, la moitié dans les autres DOM et 52 % en métropole. Le tertiaire non marchand est plus représenté dans les DOM qu’en moyenne : un tiers environ de la valeur ajoutée aux Antilles, 37 % à la Réunion et 42 % en Guyane contre 30 % en métropole. La convergence des économies d’outre-mer et le poids plus élevé des activités non marchandes apparaissent également en termes d’emploi (graphe 1). Il y a une trentaine d’années, les DOM étaient beaucoup plus orientés que la métropole vers l’agriculture et les services publics. Les structures sont désormais bien plus proches, en dépit d’un poids plus élevée de la sphère publique outre-mer. L’ensemble des trois fonctions publiques regroupe 36 % des salariés outre-mer contre 23 % en métropole. La proportion varie entre un tiers en Guadeloupe, 36 % à La Réunion, 38 % en Martinique et 42 % en Guyane. Plusieurs facteurs économiques et sociaux se conjuguent pour expliquer l'importance de la sphère publique outre-mer. Le développement du secteur privé est pénalisé car l’industrie et les grands groupes de services n'y trouvent pas des marchés suffisants et subissent les surcoûts. La jeunesse de la population et sa croissance démographique génèrent des besoins d'enseignants, particulièrement en Guyane. Surtout, le poids plus fort du public s’explique par un effet de seuil. Avec moins de 1 % de la population française, chacun des DOM héberge plusieurs services de l'État et collectivités locales, installations universitaires, centre hospitalier et autres équipements qui doivent être présents.

Ces mutations peuvent se lire comme une modernisation des économies des DOM qui s’apparentent désormais fortement à celle de la métropole, bien loin de leurs spécialisations traditionnelles : par exemple, alors que la Guadeloupe est le département d’outre-mer le plus touristique, le tourisme ne représente que 5,5 % de la valeur ajoutée régionale. En Guyane, la convergence de l’économie s’observe à travers la moindre dépendance à l’égard du Centre-spatial : de manière directe, indirecte ou induite, le centre spatial est source de 18% du PIB et de 11 % des emplois, son poids dans l’économie ayant diminué de l’ordre de 10 points en dix ans.

Les mécanismes d’une croissance à compétitivité réduite

La forte croissance des économies d’outre-mer doit également être reliée au soutien continu de la métropole. Le taux de transfert des administrations publiques est demeuré globalement stable jusqu’aux années 1990, représentant 35 % du PIB pour la Guadeloupe et la Martinique et dépassant 40 % pour la Guyane et la Réunion. Cependant, dans les années 1990, l’accélération de la croissance locale a entraîné une baisse relative de ce taux de transfert. Il était depuis les années 2000, d’environ 27 % en Guadeloupe, 24 % en Martinique et 32 % à la Réunion.

L’efficacité du mode de croissance d’outre-mer a été bien analysée par plusieurs experts qui ont parlé d’« économies sous serre ». Selon ce modèle explicatif, les économies des DOM subissent plusieurs surcoûts et handicaps (coûts élevés de transport, stockage, manque d’économie d’échelle…), que compensent des dispositifs de soutien et de protection contre la concurrence (défiscalisation, octroi de mer, aides publiques…). Ces économies sont donc peu compétitives et relativement abritées, mais une croissance effective et une véritable création de richesse parviennent bien à s’instaurer. En particulier, les hauts niveaux d’investissement, les salaires et transferts stimulent la production locale. Une limite du processus réside toutefois en ce que le développement se fait quelque peu de façon isolée et que la dynamique ne semble pas acquise si le cadre de soutien était remis en cause. L’étroitesse du tissu industriel local et le manque de compétitivité gênèrent un très fort déficit du commerce des biens, qui atteignait en 2004 25 % du PIB en Guadeloupe et 24 % en Martinique. Si l’on considère les tendances des années 1990, la stabilité des transferts publics et un certain repli des importations au profit de la production locale peuvent se lire comme les indices d’un développement plus endogène. Si l’on considère leurs niveaux, l’ampleur des transferts publics et celle du déficit commercial montrent combien est nécessaire la solidarité de la métropole.

Le rattrapage des niveaux de vie

Cette forte croissance et les transferts de la métropole ont permis une convergence des revenus d’activité et des niveaux de vie. Désormais aux Antilles et à La Réunion, le revenu disponible brut par habitant représente selon les années entre les 2/3 et 70 % du niveau national, contre moins de 40 % dans les années 1970. En 2005, le revenu disponible brut par habitant s’élevait en Guadeloupe à 1053 euros par mois, soit 73 % du niveau de la France de province, et 82 % de celui du Nord-Pas-de-Calais.

En Guyane également, le PIB par habitant et le revenu par habitant progressent, les conditions de vie s’améliorent comme l’attestent de manière concrète l’allongement de l’espérance de vie ou le meilleur équipement des logements. Dans ce département à l’expansion démographique exceptionnelle, le développement rencontre toutefois deux limites. Tout d’abord, l’écart s’accroît vis à vis du reste du pays. Alors que le revenu disponible par habitant dépassait celui des autres DOM et atteignait 75 % du niveau de la métropole en 1975, il leur est désormais bien inférieur et ne représente plus que 53 % du niveau métropolitain. Cet écart du revenu par habitant peut certes être relativisé en raison de la jeunesse de la population guyanaise, qui compte 45 % de moins de vingt ans contre 25 % en métropole. Toutefois, des reculs sont possibles à court terme. Entre 1999 et 2005, la part des sans diplôme s’est accrue dans l’ensemble des actifs, celle des maisons sans électricité est passée de 10 % à 13 %.

La persistance de graves problèmes sociaux

Un large recours aux minimas sociaux

Dans chacun des quatre DOM, le chômage élevé génère un large recours aux minimas sociaux. Alors qu’en métropole 3 % de la population est couverte par le RMI à fin 2008 (y compris les conjoints et enfants à charge), la proportion est de 14 % aux Antilles ou en Guyane et de 21 % à la Réunion. Cette diffusion des minima sociaux tient également au très grand nombre de familles monoparentales, qui selon les DOM sont deux à trois fois plus répandues qu’en métropole. L’effet du chômage comme celui des structures familiales sont déterminants : toutes choses égales par ailleurs, le nombre d’allocataires du RMI outre-mer baisserait de 25 % si le taux de chômage descendait au niveau de la métropole ; la baisse serait de 20 % avec les mêmes structures familiales qu’en métropole . Une troisième raison qui explique l’importance des minimas sociaux outre-mer est l’ampleur du chômage de longue et de très longue durée, qui conduit à une indemnisation des chômeurs par le RMI plutôt que par les allocations chômage. En 2007, selon l’enquête Emploi, la part de demandeurs d’emploi depuis plus d’un an était de 85 % en Guadeloupe, 82 % en Martinique, 78% en Guyane et 70 % à La Réunion. En métropole, elle était de 40 %. La diffusion des minimas sociaux outre-mer résulte ainsi de facteurs objectifs de pauvreté (privation d’emploi, familles mono-parentales) mais aussi des modalités de traitement du chômage en fonction de sa durée. Aux Antilles et à la Réunion, l’écart avec la métropole est quelque peu atténué si l’on raisonne, non plus en termes de minima sociaux, mais à travers un taux de pauvreté défini selon les méthodes robustes préconisées au niveau international. Alors qu’en métropole 13 % des personnes vivent dans un ménage à bas revenu, la proportion est de 15 % à La Réunion et de 20 % aux Antilles . Toutefois, avec 35 % de personnes vivant dans un ménage à bas revenu, la Guyane continue à se distinguer nettement de toutes les autres régions de métropole comme des trois autres DOM.

Un retard persistant des niveaux de formation

Un autre défi important de l’outre-mer est le retard persistant des niveaux de formation. Parmi les personnes d’âge actif, 41,5 % sont dépourvues de tout diplôme dans les DOM en 2005, soit près de trois fois plus qu’en métropole (16 %). La proportion est de 32 % en Martinique, 37 % en Guadeloupe, 46 % à la Réunion et culmine à 54 % en Guyane. L'écart est extrêmement marqué vis-à-vis de chacune des vingt-deux régions métropolitaines : la Picardie et la Corse, où les sans diplôme sont les plus représentés, n'en ont qu'à hauteur de 21 % et 22 % de leurs actifs. Ces résultats sont dus uniquement à la formation initiale, les intenses migrations entre les DOM et la métropole n’ayant qu’un impact marginal sur les niveaux de formation des actifs. A la Réunion et plus encore en Guyane, les taux d’accès au bac restent très inférieurs à la moyenne nationale. En 2006, le taux de bacheliers par génération est de 64,6 % en métropole, 63,4 % en Martinique, 59,4% en Guadeloupe mais de seulement 51,9 % à La Réunion et 37 % en Guyane. Aux Antilles, les jeunes filles obtiennent selon les années autant voire plus souvent le baccalauréat qu’en moyenne nationale, et l’échec scolaire des garçons est seul responsable de la persistance des écarts avec la métropole.

Déclin des villes et menaces sur l’environnement

Du point de vue de l’équilibre de leur territoire, les DOM commencent juste à être concernés par les difficultés de leur espace rural. De 1999 à 2006, la zone d’emploi du nord de la Martinique a vu pour la première fois sa population diminuer (-5 % en sept ans) sous l’effet du déficit migratoire. La population des petites îles de l’archipel guadeloupéen ne fléchit encore que faiblement (La Désirade, Marie-Galante) ou la baisse ne touche que des effectifs très réduits (Terre-de-Bas dans l’archipel des Saintes).

Bien plus graves pour l’outre-mer sont les difficultés du tissu urbain et le déclin des villes. Dans chacun des quatre DOM, la commune centre des agglomérations principales enregistre un déficit migratoire. Certes, du fait de l’excédent naturel, la population a encore augmenté de 1999 à 2006 à Basse-Terre, Cayenne, Saint-Denis de La Réunion. Il n’en reste pas moins que ces déficits migratoires sont nettement plus accusés que pour des villes de taille comparable en métropole. Aux Antilles, la population de Fort de France a baissé de 4 % depuis 1999. Surtout, Pointe-à-Pitre a perdu 16 % d’habitants de 1999 à 2006, après une baisse de 20 % entre 1990 et 1999. Ces évolutions traduisent sur le plan territorial une aggravation de la segmentation sociale et génèrent un cercle cumulatif de concentration des populations défavorisées en ville, départ des classes moyennes, hausse des impôts locaux, rétrécissement de la base fiscale, difficultés financières des collectivités locales… Dans chaque DOM, l’étalement pavillonnaire pose de nombreux problèmes : mitage des espaces naturels, constructions illégales , congestion des routes, pression sur les terres agricoles et l’immobilier d’entreprise… Ces tendances accentuent la dégradation de l’environnement, dont plusieurs rapport récents ont souligné à la fois la richesse exceptionnelle et l’ampleur des menaces. L’outre-mer français contient par exemple plus d’espèces endémiques que toute l’Europe continentale. Toutefois, parmi les 25 pays ou territoires ayant subi depuis 400 ans le plus grand nombre d’extinctions d’espèces, on dénombre six départements ou collectivités d’outre-mer (dont la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion). En Guyane, la pollution des cours d’eau par l’orpaillage clandestin soulève en outre de graves problèmes d’environnement et de santé.

Le besoin de nouveaux relais de l’emploi

En liaison avec les difficultés des villes, les quatre départements présentent un déficit d’emplois pour nombre de « fonctions urbaines », c’est à dire les commerces et services qui participent habituellement au rayonnement des villes : commerce de détail, services aux particuliers, activités financières, immobilier… En Guyane, l’ensemble de ces activités est moins représenté que dans chacune des 25 autres régions françaises, ne représentant que 16% des emplois contre 20 % en moyenne. Aux Antilles, le développement du tourisme s’est fait principalement autour d’hôtels « pieds dans l’eau » et en dissociation des villes, ce qui atténue les effets d’entrainement économique et isole les touristes des habitants . Par exemple, la Guadeloupe est la première région pour la densité d’emplois dans les hôtels avec restaurant ; elle est aussi la dernière ou l’avant dernière région pour les emplois dans les cafés et débits de boissons, transports urbains de voyageurs, cinémas, les musées et la gestion du patrimoine culturel…

Depuis le début des années 2000, les perspectives de la main d’œuvre sont un peu plus favorables à une diminution du chômage. De 1999 à 2006, dans chacun des quatre DOM, l’emploi a progressé plus vite que la population active, permettant un reflux du chômage. Aux Antilles, le nombre d’actifs augmente désormais moins vite qu’en métropole ; en Guyane et La Réunion, il continue de progresser rapidement, mais moins vite que dans les années 1990 et surtout 1980. Plus encore qu’en métropole, la croissance économique ne pourra suffire néanmoins à assurer le plein emploi outre-mer. L’ampleur du chômage de longue durée et le retard des niveaux de formation sont porteurs de risques d’une exclusion durable d’une partie des chômeurs. Le regain des villes d’outre-mer apparaît également comme un autre chantier prioritaire au regard des enjeux de création d’emploi, cohésion sociale et préservation de l’environnement.

Encadré

Chronologie

Novembre 2008 : grève et blocages en Guyane pour une baisse des prix du carburant, obtenue par un protocole d’accord signé le 4 décembre.

20 janvier 2009 : grève générale en Guadeloupe

5 février : grève générale en Martinique

4 mars : signature d’un protocole d’accord en Guadeloupe

5 mars : manifestation et grève à La Réunion

14 mars : signature d’un protocole d’accord en Martinique

29 mars : référendum à Mayotte sur la départementalisation à partir de 2011. Le oui l’emporte avec 95% des suffrages

31 mars : signature à La Réunion d’un protocole sur la baisse de prix de plusieurs produits de consommation courante

15 avril : lancement des états généraux de l’outre-mer

26 juin : annonce par le Président de la République d’un référendum sur l’autonomie en Martinique

Une croissance plus vive outre-mer

Sauf en Guyane, rattrapage de la productivité et du revenu par habitant

Source : Insee

Une précarité encore importante, particulièrement en Guyane