Maya Atig (ENSAE 1996), chef du bureau des affaires bancaires et monétaires à la Direction générale du Trésor et de la Politique Economique (Ministère de l’économie, des Finances et de l’Industrie) et Gaëtan Viallard, adjoint au chef du bureau Bancfin1 (DGTPE, Minefi) en charge des questions bancaires prudentielles

Résumant à grands traits les principaux points de Bâle II, cet article livre un aperçu du marathon de réflexions et de négociations que ce projet a nécessité pour être transposé en droit français. Il fait la synthèse des avancées obtenues par la France et de quelques unes des options retenues au niveau national. Il conclut sur les impacts de Bâle II qui touchent, au delà du monde bancaire, tout le financement de l’économie.

Le 26 juin 2004, les Gouverneurs des banques centrales et les autorités de contrôle bancaire des pays du G10 ont adopté un nouveau dispositif de convergence internationale de la mesure et des normes de fonds propres, dont une version révisée a été rendue publique le 15 novembre 2005. Ce dispositif, dit de « Bâle II », a pour objectif de moderniser l’accord de 1988 (« Bâle I » ou « ratio Cooke ») en renforçant la solidité et la stabilité du système bancaire, en assurant une meilleure prise en compte des risques réels des établissements, en rapprochant entre capital économique et capital réglementaire, en incitant au pilotage par les risques et à la modernisation (modèle interne…).

Les trois piliers du nouvel accord de Bâle

Le dispositif de Bâle II repose sur trois piliers complémentaires : le premier pilier impose aux établissements un niveau minimal de fonds propres, comme le faisait l’accord de Bâle I (ratio Cooke). Si le niveau de ratio exigé (8 %) reste inchangé, il est affiné afin de prendre en compte l’ensemble des risques auxquels fait face un secteur en pleine évolution (risques de crédit, risques de marché et risques opérationnels). En outre, Bâle II permet aux établissements d’opter, sous le contrôle du superviseur, pour différentes méthodes de calcul des composantes de ce ratio. Ces calculs sont d’une sophistication croissante ; méthode standard faisant appel aux notations externes pour calculer la charge en fonds propres, méthode de notation interne dite « fondation » dans laquelle les établissements calculent seulement les probabilités de défaut des contreparties ; méthode de notation interne avancée dans laquelle la banque calcule aussi la perte en cas de défaut, l’exposition au risque et la maturité. Les banques ont engagé depuis plusieurs années des travaux considérables afin de se conformer aux exigences prudentielles de ce nouveau ratio, notamment en constituant des historiques de données de défaillance de leurs contreparties sur longue durée (au moins 7 ans pour les historiques de défaut pour les modèles internes).
Le deuxième pilier prévoit un processus de surveillance prudentielle, avec désormais la possibilité pour le superviseur d’exiger des fonds propres en plus du niveau réglementaire au vu du profil de risques de l’établissement. C’est une grande nouveauté, qui répond au souci d’avoir une approche exhaustive et plus fine de tous les risques encourus. Il permet également aux superviseurs bancaires d’avoir une approche adaptée à chaque établissement. Il implique :
o L’analyse, par les établissements, des risques non couverts par le premier pilier (risques de taux, de liquidité et de concentration, stress tests) et des actions mises en place pour y répondre ;
o Le calcul, par chaque établissement, de ses besoins de fonds propres au titre du capital économique ;
o La confrontation, par l’autorité en charge du contrôle bancaire, de ses analyses du risque et de celles présentées par les établissements.
En France, la Commission bancaire se prépare en adaptant des outils internes existants d’analyse (en ligne avec les lignes directrices du CEBS, comité européen des superviseurs bancaires) sur lesquels elle a engagé un dialogue avec la profession, dialogue qui se conclura par une communication officielle prochainement.
La discipline de marché, objet du troisième pilier, vise une meilleure transparence financière des établissements et des superviseurs bancaires. Elle leur impose de rendre publiques les informations permettant aux tiers d’évaluer l’adéquation de leurs fonds propres. Dans le cadre du CEBS, les superviseurs européens ont développé, avec « supervisory disclosure », un puissant outil de convergence des conditions de transposition des directives 2006-48 et 2006-49 : tout le monde pourra comparer sur un même site les modalités de transposition de Bâle 2, ainsi que l’impact du choix des différentes options. De manière plus générale, la convergence des pratiques des superviseurs, en particulier au sein de l’Union Européene, constitue un enjeu essentiel pour que la mise en œuvre soit pleinement harmonisée et que les conditions de concurrence soient équitables (« level playing field »).

Un enjeu économique et financier
La Commission européenne a proposé au Parlement européen et au Conseil des ministres des Etats membres de l’UE d’adopter selon la procédure dite de « codécision » deux directives traduisant en droit européen l’accord de Bâle 2 en 2003.
Ces deux directives étaient elles-mêmes le fruit d’une large consultation qui s’assimile à une « pré-négociation ». En effet, les représentants des Trésors et des superviseurs bancaires des Etats membres réunis au sein du comité consultatif bancaire (devenu depuis, avec les seuls Trésors, comité bancaire européen, les superviseurs ayant de leur côté constitué le comité européen des superviseurs bancaires ou CEBS) ont été interrogés par la Commission qui assistait en observateur au comité de Bâle. En outre, lors du sommet de Barcelone de mars 2002, le Conseil européen (réunissant les chefs d’Etat et de Gouvernement) a demandé à la Commission européenne de lui soumettre « un rapport concernant les répercussions des délibérations du comité de Bâle sur tous les secteurs de l'économie, et plus particulièrement des PME ». Au cours du second semestre de 2003, la Commission a mandaté le cabinet PricewaterhouseCoopers à cette fin. PwC a réalisé ses travaux à partir, d'une part, d'entretiens (avec les superviseurs bancaires, les trésors et des représentants de profession bancaire), d'autre part, de la troisième étude d'impact quantitative du comité de Bâle - QIS 3.
L’interaction entre Comité de Bâle, Commission et Etats membres a permis de faire prévaloir certains points sensibles pour l’Europe dans l’accord de Bâle lui-même (sur les PME par exemple, cf. infra), et de favoriser très en amont la compréhension de leurs intérêts entre Etats membres et Commission, ce qui a facilité les négociations proprement dites.
Ces négociations ont duré plus de deux ans. L’enjeu était en effet de modifier de manière identique le traitement prudentiel et la surveillance de l’ensemble des banques européennes soit plus de 8000 établissements situés dans les 25 Etats membres – alors que d’autres grands acteurs, par exemple les Etats-Unis, n’imposeront Bâle 2 qu’à leurs banques internationales. En outre, le calendrier est apparu d’emblée comme un élément fondamental du processus : dans un premier temps, les Européens ont craint que, du fait des délais de négociation et de transposition, les Américains n’adoptent Bâle II avant eux ce qui leur aurait donné un avantage comparatif. Au final, c’est le contraire qui se produit aujourd’hui, du fait des efforts importants menés dans la négociation et la transposition : les Etats-Unis n’appliqueront pas Bâle II avant 2008, au contraire des Européens qui s’y soumettront dès le 1er janvier 2007.

La négociation des directives communautaires

Les négociations se sont déroulées en plusieurs temps, d’abord au sein du Conseil puis au sein du Parlement européen, enfin dans le cadre d’un dialogue entre les deux institutions pour parvenir à un accord, qui devait également satisfaire la Commission européenne : en effet, cette dernière peut retirer sa proposition si elle estime que son esprit est dénaturé par les modifications des deux « co-législateurs ».
Au sein du Conseil, le travail s’effectue d’abord au sein de groupes d’experts nationaux représentant chacun son Etat en fonction d’un poids défini dans les Traités de l’Union européenne. La France était ainsi représentée par un membre de la direction du Trésor, devenue DGTPE en novembre 2004, accompagné le plus souvent d’un agent du secrétariat général de la Commission bancaire. Les groupes d’experts permettent d’identifier les positions des Etats membres, d’améliorer la rédaction du texte et, si tout se passe bien, de conclure des compromis sur les sujets techniques. La Présidence du Conseil, confiée à un Etat membre qui change tous les six mois, a pour tâche de favoriser un accord et de faire remonter les points de désaccord au niveau des ambassadeurs auprès de l’Union européenne (placés sous instructions de leurs capitales respectives) puis au niveau des ministres de « l’Ecofin ».
Au sein du Parlement européen, le processus fait intervenir un grand nombre d’acteurs, autour d’une personne clé : le rapporteur. Choisi au sein d’un groupe politique, il a pour mission de présenter les directives devant la commission spécialisée pour les affaires économiques et monétaires puis devant l‘assemblée plénière. Il présente ses propres amendements et a la charge de donner un avis sur ceux de ses collègues. S’il est choisi pour ses compétences et ses opinions sur le sujet traité, il fait aussi l’objet d’approches fréquentes des « lobbyistes » des fédérations professionnelles nationales et européennes, des établissements financiers qui s’organisent de mieux en mieux à Bruxelles, mais aussi des représentants des Etats membres, notamment de celui dont il est issu, qui tentent de faire passer leurs positions en parallèle du Conseil. Ces concertations s’effectuent généralement dans le cadre d’auditions publiques (« hearings »), d’échanges de documents largement diffusés par ailleurs, de réunions… Il doit aussi et surtout composer avec les autres groupes politiques, avec la Commission, auteur initial du texte, et surtout avec la Présidence du Conseil, qui « codécide » avec le Parlement.
Enfin, un dialogue complexe s’engage entre les différentes institutions. C’est ainsi qu’il a fallu, à la DGTPE, non seulement préparer les positions françaises sur les directives qui comptent plusieurs centaines de pages, mais aussi sur les 890 amendements parlementaires qu’elle a suscités, au prix de nombreux jours (et de longues soirées) de négociations, de « couloirage », d’utilisation judicieuse des temps de pauses pendant les réunions, d’appels téléphoniques ou de méls à travers l’Europe, tous azimuts : autres Etats membres pour leur « vendre » nos positions et imaginer des compromis avec les leurs, professionnels pour comprendre l’impact des mesures proposées et des adaptations exigées par les différents négociateurs, discussions directes avec les parlementaires français très à l’écoute…

Préparer les positions françaises

Les discussions au sein du Conseil et du Parlement européen ont permis d'améliorer le texte sur plusieurs points par rapport à la version initiale du projet, notamment sur un des points défendus par la France : le niveau d'application du ratio. La possibilité pour les superviseurs bancaires d'autoriser les banques à ne calculer qu'un ratio sur base consolidée (et non plus sur base consolidée, sous-consolidé au niveau national et au niveau de chaque entité) est très positive pour le secteur bancaire, sans pour autant obérer la qualité du suivi des risques. C’est un pas dans le sens de la supervision européenne, même si la France souhaitait que des progrès plus conséquents en faveur d'une supervision sur base consolidée puissent être faits. En outre, la directive se traduit par une coordination accrue entre superviseurs des groupes transnationaux, grâce notamment aux travaux du comité européen des superviseurs bancaires (CEBS selon l’acronyme anglais).
Finalement, les deux directives 2006/48 et 2006/49 relatives aux exigences de fonds propres des établissements de crédit et des entreprises d’investissement ont été adoptées le 14 juin 2006, et sont maintenant communément appelées « CRD » selon l’acronyme anglais « capital requirements directives ». Modifiant substantiellement la directive bancaire consolidée (directive 2000/12), elles doivent être transposées le 31 décembre 2006 au plus tard. En effet, contrairement à un règlement communautaire, une directive doit être « transposée », c’est-à-dire traduite en droit français (lois, décrets, arrêtés) pour pouvoir s’appliquer. Après la phase de négociation, la DGTPE a donc piloté celle de la transposition avec le secrétariat général de la Commission bancaire, toujours précieux…

La transposition en droit français

Cette transposition représente un enjeu fondamental aussi bien pour la compétitivité du secteur bancaire et financier et son rôle dans le financement de l’économie que pour l’organisation du contrôle prudentiel en France et en Europe. A ce titre, comme pour la préparation de la négociation, la consultation des acteurs économiques a été une préoccupation constante des pouvoirs publics. Un travail de préparation engagé par la DGTPE et le secrétariat général de la Commission bancaire (SGCB) depuis novembre 2004 a permis de présenter les projets de textes législatifs et réglementaires à la profession bancaire très en amont, alors que certains points techniques de la directive étaient encore en discussion.
La consultation a distingué trois types de dispositions :
- Celles d’harmonisation dite « maximale » qui ne laissent pas de marge de manœuvre aux Etats membres et nécessitent essentiellement une réflexion juridique ;
- Celles qui résultent des options que laissent les directives aux Etats membres sur certains points qui ont le plus souvent été introduits dans la directive sous la pression des établissements bancaires, notamment afin de préserver certaines spécificités nationales ;
- Celles qui ne sont que partiellement liées à la transposition de Bâle 2 : en effet, la DGTPE a profité de l’occasion pour moderniser le cadre juridique des obligations foncières.
Au total, plusieurs dizaines de pages de mesures législatives (centrées sur les pouvoirs des autorités de supervision et sur leur capacité de coopération avec leurs homologues, en application de l’article 37 de la Constitution) et réglementaires ont été rédigées et seront publiées d’ici début 2007.

L’ordonnance « Bâle 2 »

Les mesures législatives devront être prises par ordonnance, sur la base d’une habilitation du Parlement qui autorise, en vertu de l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement à adopter des mesures d’ordre législatif, qu’il devra ensuite lui soumettre pour ratification définitive. Cette habilitation est prévue dans un projet de loi en cours de discussion, qui sera adopté dans les prochaines semaines.
L’ordonnance se concentrera sur les points les plus structurants du dispositif :
- la possibilité pour les établissements de recourir à des approches sophistiquées de mesure du risque, dites « notations internes » ;
- la reconnaissance des organismes externes d’évaluation de crédit par la Commission bancaire qui en établira la liste. Cette reconnaissance conduira à autoriser l’utilisation des informations de ces organismes par les établissements bancaires et financiers, pour les besoins de la réglementation prudentielle afin d’évaluer leurs risques dans l’approche dite « standard » ;
- les règles relatives aux obligations garanties, qui correspondent en France aux obligations foncières ou aux obligations similaires ; le régime des obligations foncières est modernisé à cette occasion afin de conserver toute son attractivité ;
- la supervision sur base consolidée des groupes bancaires et financiers européens ;
- l’attribution à la Commission bancaire du pouvoir d’imposer aux établissements des exigences en fonds propres supérieures à celles découlant de la réglementation générale, lorsque ces exigences standard ne permettent pas de couvrir correctement le profil de risque des établissements concernés (mesures dites de « pilier II ») ;
- la reconnaissance de l’effet direct en France de certaines décisions des superviseurs d’autres Etats membres relatives aux modèles internes d’évaluation du risque bancaire, prises par les autorités d’autres Etats européens lorsqu’elles sont responsables de la supervision sur base consolidée de la banque en question ; réciproquement la Commission bancaire sera amenée à prendre des décisions applicables aux filiales étrangères des groupes bancaires français, dont l’autorisation pour les établissements d’utiliser leurs modèles internes d’évaluation des risques pour le calcul de leurs exigences en fonds propres ;
- la possibilité pour les autorités de supervision bancaires françaises (Commission bancaire et Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (CECEI)), de conclure avec leurs homologues étrangers des accords pour l’échange d’informations et l’exercice des tâches de contrôle, y compris la délégation de tâches, par exemple une inspection sur place pour un homologue européen.

Options nationales et compétitivité de la France

Ces options nationales correspondent au souci de maintenir la compétitivité du secteur financier français en n’imposant pas de règles qui paraissaient excessivement lourdes à mettre en place tout en maintenant voire en renforçant la qualité de sa surveillance par la Commission bancaire, largement reconnue par les agences de notation. On peut citer entre autres :
- La possibilité de ne pas calculer les ratios sur base individuelle pour les filiales et pour les maisons-mères : en ligne avec à la pratique française actuelle privilégiant le calcul du ratio sur base consolidée, cette possibilité a été retenue, évitant aux groupes bancaires un alourdissement de leur charge administrative ;
- La pondération des expositions d’un établissement assujetti sur une entité du même groupe d'un même Etat membre auquel il appartient à 0% sous certaines conditions. Ce point a été fortement défendu par la France dans les négociations européennes ;
- La possibilité de pondérer à 0% les entités du secteur public, qui reprend le traitement actuellement en vigueur en France ;
- La réduction de la durée minimale de l’historique de données nécessaire pour un système de notations internes, à titre transitoire, à deux ans, au moment où les établissements sont autorisés par les autorités compétentes à utiliser l’approche notations internes (5 ans pour les banques en approche avancée) ;
- Une pondération raisonnable des participations en actions a été fortement défendue par la France dans la négociation européenne.
- S’agissant des expositions garanties par de l’immobilier résidentiel, situées dans le territoire d’un Etat membre, les établissements assujettis peuvent être autorisés à déroger à la condition selon laquelle le risque de l’emprunteur ne dépend pas matériellement de la performance de l’actif immobilier sous-jacent, mais davantage de sa capacité à rembourser la dette provenant d’autres sources, sous certaines conditions (marché suffisamment développé, taux de pertes suffisamment faibles). Cela vaudra notamment pour le secteur du logement social.
- Enfin, l’ensemble des traitements spécifiques applicables aux entreprises d’investissement allant dans le sens d’une simplification du calcul des exigences en fonds propres, notamment pour la couverture du risque opérationnel, a été retenu.

Bâle 2 un impact fondamental sur le système bancaire

Le Comité de Bâle a toujours affirmé que son objectif était de maintenir globalement inchangé le niveau des fonds propres du système bancaire pris dans sa globalité. Le calibrage de la réforme a donc été fait en ce sens. Le Comité de Bâle a procédé à plusieurs études d’impact, auxquelles la France et les établissements français ont participé. La dernière étude (QIS 5 –Quantitative Impact Study 5) a été réalisée au printemps 2006 et les principaux groupes bancaires français ont contribué à cet exercice de simulation. Il apparaît que le niveau des exigences minimales de fonds propres des banques actives internationalement diminuerait d’environ 6,8% pour l’ensemble des pays du G 10 (-6,8%). La réforme doit a priori favoriser les banques les mieux gérées, dont le profil de risque est le plus favorable.
Néanmoins, cette évolution doit être mise en perspective avec deux éléments importants. Tout d’abord, pour des raisons de sécurité globale du système financier durant les trois années suivant la mise en place du nouveau ratio, les textes prévoient un plafonnement de la diminution des exigences minimales. Surtout, les superviseurs sont et resteront attentifs au maintien, pour chaque groupe bancaire, d’une marge suffisante de fonds propres au-delà du minimum réglementaire, en fonction de son profil de risques : c’est tout le sens du Pilier 2. Cette exigence des superviseurs, dans une certaine mesure partagée par les agences de notation et plus généralement les marchés, conduira à éviter toute diminution excessive du ratio effectif, et ce, y compris au-delà de la période pendant laquelle s’appliquera le plafonnement.
S’agissant des superviseurs bancaires, comme il est dit plus haut, leurs pratiques et leurs cultures seront profondément modifiées par le pilier 2 et le pilier 3. Transparence et convergence européenne devraient être au rendez-vous : c’est dans ce sens que travaille en particulier la commission bancaire française, dont la secrétaire générale Danièle Nouy assure actuellement la présidence du CEBS.
Le nouveau ratio étant par construction plus sensible aux risques réels, la charge en fonds propres des activités les plus risquées est en théorie plus élevée. Des inquiétudes fortes s'étant fait jour pendant l'élaboration du nouvel accord de Bâle, les textes européens ont pris en compte l'exigence de ne pas pénaliser le crédit aux PME. Il ressort au total des dernières études conduites (pour certaines encore non publiées) que le nouvel accord de Bâle ne devrait pas pénaliser le crédit aux PME. Au-delà de cette appréciation globale, le nouveau ratio devrait se traduire par une meilleure allocation des ressources bancaires, offrant des financements à des conditions favorables aux entreprises performantes.

Par ailleurs, au cours des négociations, les Trésors français, britannique et allemand ont obtenu une réduction importante des exigences de fonds propres au titre du capital risque (qui demeurent néanmoins plus fortes que dans Bâle I) ainsi que l’application d’une clause de grand-père (« grand-fathering ») pour les engagements anciens.